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北汽计划增持戴姆勒股比 或成第一大股东

您的(de)浏览器不支持 audio 元素。 字号 超大 大 标准 小 作为中国城镇体系重要组成部分的(de)县城迎来中央文件的(de)支持。
近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的(de)城镇化建(jian)设(she)的(de)意见》(下称《意见》)。
《意见》提出,顺应县城人(ren)口流动变化趋势,选择一批条件好(hao)的(de)县城作为示范地区重点发展,防止人(ren)口流失县城盲目建(jian)设(she)。《意见》强调,科学把握功能定位,分类引导县城发展方向:加快发展大城市周边县城,积极培育专业功能县城,合理发展农产品(chanpin)主产区县城,有序发展重点生态功能区县城,引导人(ren)口流失县城转型发展。
国家发改委数据显示,2021年年底,中国1472个县的(de)县城常住人(ren)口为1.6亿人(ren)左右,394个县级市的(de)城区常住人(ren)口为0.9亿人(ren)左右,县城及县级市城区人(ren)口占全国城镇常住人(ren)口的(de)近30%。
怎么理解以县城为重要载体的(de)城镇化?大城市和县城在城镇化进程中将分别扮演怎样的(de)角色?
澎湃新闻(xinwen)记者就《意见》相关问题专访了上海交通大学特聘教授陆铭。
陆铭表示,《意见》理念非常先进。他(ta)强调,在县域经济的(de)发展中,要差异化对(dui)待,不要一刀切地去做增量。一定要区分人(ren)口流入地和流出地的(de)不同情况来走不同的(de)县域经济发展路径。每一种类型的(de)县城都能够发展得更加健康、可持续,为不同类型的(de)人(ren)提供满足自己对(dui)美好(hao)生活向往和提升收入共同富裕的(de)机会。
澎湃新闻(xinwen):您怎么看这次城镇化的(de)文件提出以县城为重要载体?提出的(de)背景是(shi)什么?这是(shi)不是(shi)意味着县城将成为新一轮城镇化的(de)重点?
陆铭:这次文件非常重要的(de)一个背景,就是(shi)中国区域经济在空间格局上正在出现重大变化。这个变化在过去几十年以来慢慢发展,现在这个趋势已经非常明显了:中国的(de)国土上,出现了区域经济的(de)分化,一部分地区持续成为人(ren)口流入地,而另外一部分成为人(ren)口流出地。总体而言,人(ren)口流入的(de)地方,有两个特征,一是(shi)在沿海地区,特别是(shi)长三角、珠三角,另外一个是(shi)在一些大城市、省会城市及周围。如果一个地方既远离沿海,又远离中西部和东北的(de)大城市,那么总体上人(ren)口是(shi)减少的(de)。一些人(ren)口流出的(de)城市,他(ta)们(men)的(de)中心城区也是(shi)人(ren)口正增长的(de),真正人(ren)口负增长的(de)其实是(shi)在郊区的(de)县和农村地区,这样就导致了中国县域经济的(de)分化。
这份文件对(dui)县域经济面的(de)人(ren)口分化有非常清楚的(de)认识,对(dui)于人(ren)口流入的(de)地方,特别是(shi)大城市周围,要去顺应经济发展的(de)趋势,推进它(ta)与大城市的(de)融合发展,而人(ren)口流出地就引导它(ta)去找新的(de)发展空间,甚至要顺应人(ren)口减少的(de)趋势,避免盲目扩张。
在这个背景上,不能把文件理解为未来就要大力发展县城,更确切来讲,应是(shi)在县域经济的(de)发展中,要差异化对(dui)待,不是(shi)一刀切地去做增量。
澎湃新闻(xinwen):未来大城市和县城、农村将分别扮演什么角色?
陆铭:中国今天的(de)区域经济已进入到一个阶段,即在城市群内部的(de)大城市、中等城市、小城市、小城镇、农村,已经成为一个体系,这个阶段的(de)到来实际上还是(shi)因为区域经济一体化的(de)程度在不断提高,而这本身又是(shi)以区域经济发展的(de)集聚和规模效应为前提的(de)。具体而言,中国今天的(de)经济,不同的(de)城市之间,功能是(shi)互补的(de)。大城市的(de)经济结构开始逐渐以服务(fuwu)经济为主,包括为制造业赋能的(de)现代服务(fuwu)业,包括消费服务(fuwu)业,如会展、演艺、文化等容易在人(ren)口密度高的(de)大城市发展起来的(de)行业。
小城市和县城,分成两种,一种是(shi)在大城市周围的(de)县城,与中心城市的(de)功能互补,有一些承担制造业的(de)功能,跟大城市的(de)现代服务(fuwu)业配合,还有一些承担着居住、休闲旅游度假功能,都是(shi)与核心大城市紧密连接的(de),那的(de)确需要加强相关功能的(de)提升。另外一种,在地理位置上远离大城市,有的(de)周围是(shi)农业生产基地,承担连接农业和现代化大中城市的(de)功能,如农产品(chanpin)的(de)加工、销售及为农业所提供的(de)服务(fuwu)业等,有的(de)承担旅游的(de)节点功能,如提供旅游配套的(de)住宿、交通、服务(fuwu)业等,还有一些县城有较好(hao)的(de)资源,如森林、矿产,那么也可以做资源型的(de)产业。还有一些边境地区的(de)县城,承担国防安全的(de)功能,以及人(ren)口稀少地区的(de)县城,承担生态安全的(de)功能。
大中小城市和小城镇、农村,实际上是(shi)一个体系,不同的(de)县城,由于位置不同,功能也会不同。
澎湃新闻(xinwen):《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品(chanpin)主产区县城、重点生态功能区县城,还提到了人(ren)口流失县城。您怎么看这种分类?
陆铭:这份文件应该说理念非常先进。对(dui)于中国的(de)农村地区、县域经济要差异化发展,本质是(shi)经济地理的(de)问题,要具体分析县城在自然地理和经济地理处于的(de)位置。部分县城靠近大城市,靠近沿海,就可以工业化、城市化,融入以大城市为核心的(de)辐射范围,而远离沿海,远离大城市的(de)县城可以更多的(de)承担粮食安全、生态安全、国防安全等功能。
有的(de)地方人(ren)口流入,有的(de)地方人(ren)口流出,实际上是(shi)一个大国建(jian)设(she)统一大市场必然会出现的(de)格局。因此,这次文件对(dui)于县域经济的(de)发展按照经济功能做了仔细的(de)分类,并分类提出未来发展的(de)方向。
不过,现在也存在一些认识上的(de)误区,认为这份文件是(shi)要搞小城镇发展,壮大县域经济,与已经出现的(de)大城市和大城市发展为都市圈的(de)趋势背道而驰。这种担心是(shi)不必要的(de)。
此次文件的(de)出台,我(wo)认为是(shi)决策部门在认识中国的(de)区域经济发展和城市体系方面,对(dui)于客观经济规律的(de)把握越来越科学,越来越能够做到尊重区域经济发展的(de)规律和城市发展的(de)规律,从这个意义上,作为学者是(shi)非常高兴看到这样的(de)进展,与此同时,也建(jian)议所有的(de)社会公众能够准确把握这份文件的(de)精神,一些地方政府也要准确地看到自己所在的(de)地方或县城,是(shi)属于哪个分类,从而采取适合本地发展的(de)路径,不要跑偏了。
澎湃新闻(xinwen):《意见》特别提到,要引导人(ren)口流失县城转型发展,推动人(ren)口流失县城严控城镇建(jian)设(she)用地增量、盘活存量,促进人(ren)口和公共服务(fuwu)资源适度集中,加强民生保障和救助扶助,有序引导人(ren)口向邻近的(de)经济发展优势(youshi)区域转移,支持有条件的(de)资源枯竭县城培育接续替代产业。人(ren)口流失县城的(de)转型发展,有什么好(hao)的(de)路径吗?
陆铭:在讨论人(ren)口流失县城转型发展前,需要引导地方政府和社会公众科学认识人(ren)口流失县城的(de)规律。此前一直有一种认识的(de)误区,认为在中国人(ren)口流入的(de)地方,都是(shi)因为优惠政策产生的(de)经济发展机会,而人(ren)口流出地是(shi)因为没有这样的(de)经济政策,如果这个认识是(shi)对(dui)的(de),就会引导决策者和地方政府对(dui)于县域的(de)经济发展走向争取政策、争取资源的(de)发展路径上。但要特别强调的(de)是(shi),在中国这样的(de)大国,每一个地方的(de)自然地理条件和经济地理条件差别都非常大。我(wo)们(men)必须把县域经济的(de)发展放到经济全球化和现代化的(de)进程中去理解,才能够看到县城人(ren)口流入流出的(de)客观经济规律,这样才能科学把握每一种类型的(de)发展路径。
靠近沿海或大城市的(de)地方人(ren)口流入,会带来建(jian)设(she)用地的(de)需求,要让这些地区的(de)县城在发展制造业和提供居住及配套大城市的(de)功能方面得到更多的(de)发展空间,和大城市一起形成一体化的(de)都市圈。人(ren)口流出的(de)地方,往往外围的(de)郊区和农村地区人(ren)口呈现负增长,就会出现几个现象,已经得到的(de)建(jian)设(she)用地指标没有利用,已经进行的(de)建(jian)设(she)出现大量的(de)闲置,在新城建(jian)设(she)里还有大量的(de)住房建(jian)设(she)、工业园建(jian)设(she)出现闲置,此外农村地区随着城市化率不断提高,宅基地逐渐闲置,甚至成为空心村。
这种人(ren)口负增长地区的(de)闲置建(jian)设(she)用地完全可以复耕为农业用地和生态用地,相应的(de)建(jian)设(she)用地指标和补充耕地指标可以做跨地区的(de)再配置,用到人(ren)口流入的(de)地方,来相应提高建(jian)设(she)水平,同时也能让人(ren)口流出地的(de)人(ren)口换个地方提高就业机会及收入水平。
在这个过程中,人(ren)口流出的(de)地方,一定要注意自身的(de)条件,发展的(de)产业需要具有可持续性和比较优势(youshi)。如果一个地方的(de)比较优势(youshi)是(shi)在农业、旅游、自然资源这样的(de)产业上,在经济总量增长空间、资源总量受到约束的(de)情况下,相应吸纳就业和人(ren)口的(de)能力也不强,就有可能持续产生人(ren)口的(de)流出。这种情况下,欠发达地区就要着眼于人(ren)口流出过程中,提高留守人(ren)口的(de)人(ren)均资源占有量或使用量,提高人(ren)均GDP和人(ren)均收入。也要求中央政府和省一级政府对(dui)人(ren)口流出地提供与人(ren)口规模相适应的(de)公共服务(fuwu),来帮助他(ta)们(men)改善生活质量。要避免人(ren)口流出过程中“人(ren)定胜天”的(de)想法,认为优惠政策和行政力量就可以改变经济规律,在地方政府要做大本地经济规模和招商引资税收规模的(de)情况下盲目投资,违背自己的(de)比较优势(youshi),结果可能导致债务增长或恶化,只要时间(shijian)拉长,就发现这样的(de)做法得不偿失。
澎湃新闻(xinwen):《意见》提到,依法保障进城落户农民的(de)农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持其依法自愿有偿转让上述权益。这一政策,意味着什么?会不会出现一些学者担心的(de)农民没有“退路”?是(shi)不是(shi)需要一些配套措施?
陆铭:我(wo)认为城市化进程中农村人(ren)口逐渐减少的(de)情况下,农村土地制度,包括宅基地制度,一定要慢慢顺应城市化的(de)趋势。这次的(de)文件中,关于农村土地制度改革的(de)提法比之前有了一些进步,特别提到保障进城落户农民的(de)农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持其依法自愿有偿转让上述权益。
自愿且有偿,这非常重要。换言之,两个极端都要不得。一方面,认为农村土地制度不能动,这要不得,这与经济发展的(de)客观规律相违背,也不利于农民自主决定土地的(de)使用权、转让权、收益权,不能保障这些权利,就切掉了带来合理合法的(de)财产性收入的(de)机会,也不能改善土地资源的(de)利用效率。另一个极端在历史上曾出现过,也是(shi)不对(dui)的(de),在违背农民自愿且补偿不足够高的(de)情况下,让农民“被上楼”,被动地集中居住。
在这两种极端状态的(de)中间,如果随着城市化的(de)进程,农民在城市里有了就业岗位,甚至已经长期稳定就业和居住,再加上接下来国家如果在推进流动人(ren)口市民化的(de)过程中,能够让这些流动人(ren)口在所居住和就业的(de)城市转化成市民,然后享受平等的(de)公共服务(fuwu)并且获得社会保障,就可以打消农民的(de)后顾之忧。现在的(de)政策下农民进城并不以放弃土地为前置条件,未来要保障农村各种土地的(de)权益可以在自愿有偿的(de)基础上转让。这就可以避免很多人(ren)担心的(de)没有退路的(de)问题,因为哪怕农民在城市中失业了,市民身份下,也能够享受城市地区的(de)失业保险,最低生活保障、廉租房公租房,当然这需要一个过程,要不断努力往这个方向靠近。
还有一些方法是(shi)可以探索的(de),比如,农民在放弃自己土地相应权利的(de)过程中,作为一种过渡的(de)手段和人(ren)性化的(de)操作,可以给农民保留一两年的(de)反悔期,这种方式是(shi)可以考虑的(de),根据各个地方的(de)具体实践来操作。但从大的(de)趋势角度而言,不能因为这种担心,就认为农村的(de)土地制度不能改革。农业经济学几十年来的(de)发展证明农民是(shi)理性的(de),他(ta)会综合考虑自己所面临的(de)风险以及所获得的(de)补偿,来决定是(shi)不是(shi)自愿地放弃自己的(de)土地使用权。
更为重要的(de)是(shi),我(wo)们(men)看到,在城市化的(de)大趋势下,对(dui)于农村土地的(de)权利能够更加明确的(de)界定,并且在制度上允许自愿和有偿的(de)条件下转让土地使用权,恰恰是(shi)农民提出的(de)呼吁。我(wo)们(men)不能因为在极端情况下,个别农民有可能选择不合理价格转让自己的(de)土地使用权,就在制度设(she)计上去阻碍能够让绝大多数农民受益的(de)改革。
澎湃新闻(xinwen):《意见》还指出,建(jian)立健全省以下财政转移支付与农业转移人(ren)口市民化挂钩机制,重点支持吸纳农业转移人(ren)口落户多的(de)县城。建(jian)立健全省以下城镇建(jian)设(she)用地增加规模与吸纳农业转移人(ren)口落户数量挂钩机制,专项安排与进城落户人(ren)口数量相适应的(de)新增建(jian)设(she)用地计划指标。这意味着什么?
陆铭:传统的(de)体制之下,财政转移支付是(shi)与一个地方的(de)户籍人(ren)口挂钩的(de),而且假设(she)为,一个地方经济发展水平越差,就越缺钱去提供公共服务(fuwu)、基础设(she)施。但实际上,经过近20年对(dui)欠发达地区的(de)财政转移支付后,今天中国所面临的(de)情况是(shi)得到大量财政转移支付的(de)地方建(jian)了很多学校、基础设(she)施、工业园等等,但人(ren)口仍然在持续流出,相反在人(ren)口流入的(de)地方却缺乏公共服务(fuwu)和基础设(she)施的(de)供给,包括住房、教育等。由于在人(ren)口流入地的(de)学校供应大量不足,就使得今天大量的(de)农民工进城以后,没有充分的(de)学校来容纳他(ta)们(men)的(de)子女,产生了留守儿童的(de)问题。因此,接下来,财政转移支付和土地资源的(de)配置都要与人(ren)口流动的(de)方向一致起来,就是(shi)为了改变公共资源的(de)配置和人(ren)口流动方向的(de)错配问题。
人(ren)口流入的(de)地方一定会带来建(jian)设(she)用地、公共服务(fuwu)、基础设(she)施的(de)更多需求。从资源配置角度,人(ren)多的(de)地方就需要更多的(de)满足居住、教育、医疗需求,来容纳更多的(de)人(ren)口。人(ren)口流出的(de)地方,可能要进行闲置的(de)基础设(she)施、公共服务(fuwu)用地、住房的(de)减量供应,公共服务(fuwu)逐步向中心城区集中,这样能够在保证质量的(de)情况下,提升人(ren)口流出地的(de)公共服务(fuwu),满足人(ren)民对(dui)美好(hao)生活的(de)向往,在地区之间实现基本公共服务(fuwu)的(de)均等化。
因此,总体而言,人(ren)口流入地从趋势上会得到更多的(de)财政转移支付,但又不能把它(ta)绝对(dui)化。人(ren)口流入地也会有更多的(de)经济增长空间和税收,所以得到更多的(de)财政转移支付和建(jian)设(she)用地指标是(shi)与以前比,但横向比较的(de)话,欠发达地区的(de)财力缺口较多,所以不能说在绝对(dui)数量上也是(shi)人(ren)口流入地得到转移支付更多。横向比较,建(jian)设(she)用地指标肯定是(shi)人(ren)口流入地得到更多,但财政转移支付是(shi)不一定的(de)。
澎湃新闻(xinwen):推进以县城为重要载体的(de)城镇化建(jian)设(she),是(shi)不是(shi)也有利于推进共同富裕?
陆铭:是(shi)的(de)。在人(ren)口发生空间大变局的(de)情况下,推进共同富裕,简而言之,实际是(shi)三种类型的(de)人(ren)。第一种,在人(ren)口流入的(de)地方,有经济发展的(de)空间,技术进步和资本积累推进的(de)产业发展源源不断创造就业机会,提升收入水平。第二种,在他(ta)出生的(de)地方自然地理条件和经济地理条件不好(hao),是(shi)一个人(ren)口流出地,提供的(de)就业机会和经济增长的(de)空间不大,就可以流出,流入到那些经济发展条件较好(hao)的(de)地方,来提高自己的(de)收入水平和生活质量。第三种,是(shi)不愿意离开自己家乡的(de)那部分人(ren)群,当人(ren)口流出时,留守的(de)这部分人(ren)群可以获得更多的(de)人(ren)均资源占有量或使用量来提高收入。
县域经济的(de)发展实际上就需要顺应不同人(ren)群提高自己收入和就业空间的(de)需求,实现共同富裕。有些县城能够融入大城市为核心的(de)都市圈的(de)发展,共享经济发展的(de)机会,而且为流动人(ren)口创造大量的(de)就业机会,而对(dui)于相对(dui)偏远的(de)地区,也有自己经济发展的(de)空间,找到符合自己比较优势(youshi)的(de)产业发展路径,也可以在特定产业中创造一些就业机会,实现就地城镇化。发展条件较差的(de)边远地区的(de)县城,还要通过财政转移支付,来提供更好(hao)的(de)公共服务(fuwu),如此也能实现留守人(ren)群的(de)共同富裕。
总的(de)来讲,还是(shi)要强调,传统上有一些思维误区,要深刻理解中国今天经济和人(ren)口的(de)空间大变局,而不是(shi)中央发布关于县域经济的(de)文件,就认为未来中国不发展大城市,又回去发展小县城了。不是(shi)这样的(de),现在关于区域经济发展和城市化的(de)路径,决策层已经有全新的(de)科学的(de)认识。因此,一定要区分人(ren)口流入地和流出地的(de)不同情况来走不同的(de)县域经济发展路径。每一种类型的(de)县城都能够发展得更加健康、可持续,为不同类型的(de)人(ren)提供满足自己对(dui)美好(hao)生活向往和提升收入共同富裕的(de)机会,大家共享经济发展的(de)成果。(本文来自澎湃新闻(xinwen),更多原创资讯(zixun)请下载“澎湃新闻(xinwen)”APP) 责任编辑:郑景昕 校对(dui):张艳 澎湃新闻(xinwen)报料:4009-20-4009   澎湃新闻(xinwen),未经授权不得转载 我(wo)要举报 关键词 >> 县城
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